深度 | 一文了解当前文化扶贫的成效、问题和政策建议
第2141期文化产业评论
文化扶贫既是文化建设领域的一项重要使命，也是新时代中国特色社会主义建设“五位一体”总布局中的关键所在。从调研情况看，我国文化扶贫问题主要表现在：国家公共文化政策难以找到定型化受众群体、公共文化投入体制性效率不足、由于普遍缺乏创意人才、资金等生产要素，贫困地区文化资源产业化开发和产业产品转型升级面临较大困难等方面。由此，文章建议采取如下措施：推动协调共进，大力激发贫困地区内生发展动力；实施精准供给，加大公共文化服务资源共建共享；以市场为导向，多种方式带动群众长期稳定增收；强化支撑要素，完善文化扶贫的资源投入和动员体系；加强统筹协调，将文化扶贫纳入国家扶贫综合管理体系。
作者 | 陈锋 （国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）
来源 | 文化产业评论
编辑 | 李卓
正文共9162字 | 预计阅读时间23分钟
当前正是我国深入践行脱贫攻坚战的关键时期，党的十九大报告提出：“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。文化扶贫是精准扶贫和乡村振兴的重要渠道，既从精神层面增强贫困人口的文化自信和文化自觉，又从物质层面将文化资源作为发展的生产要素，融入经济建设大格局为全面提升文化建设水平、全面建设小康社会，最大限度地发挥文化扶贫的现实担当。
一、当前文化扶贫的主要经验与成效
（一）政策环境进一步完善
党的十八大以来，各部门积极落实中央脱贫攻坚决策部署，陆续出台了一系列与文化扶贫相关的法律法规及指导性文件，如《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》《“十三五”脱贫攻坚规划》《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》《乡村旅游扶贫工程行动方案》《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》等，对推动文化扶贫起到了极大的促进作用。四川、广西、山东、广东、甘肃、福建、安徽、湖北等省（区）在制定文化扶贫规划和措施等方面进行了有益探索。
（二）农村和贫困地区文化建设帮扶效益显著
自1993年12月全国文化扶贫委员会成立以来，我国不断加大乡村公共文化设施建设和公共文化服务供给，先后实施了“万村书库”工程、农家书屋、电视扶贫工程、农村儿童送戏工程、报刊下乡工程、“手拉手”工程、数字图书馆推广工程、广播电视村村通工程、百县万村综合文化中心工程和“送戏下乡”等文化惠民项目；调查显示，截至2017年末，文化部等相关部门在国家贫困县范围内的民族自治县和边境县的行政村建设了2.2万个村级综合文化服务中心，为贫困地区所辖乡镇每两个月配送一场以地方戏为主的文艺演出，每场演出补助达3000元，有效发挥了文化事业在扶贫中的“扶志”与“扶智”作用。
（三）文化产业富民增收方式不断丰富
在中央和地方政府的大力扶持下，各地协同推进文化旅游业发展、文化品牌提升、文化遗产保护开发、传统工艺和民间手工艺产品电商化，实现了经济发展与文化传承共赢。文化旅游方面，2017年全国乡村旅游25亿人次，旅游消费规模超过1.4万亿元；仅“十二五”期间，全国通过发展乡村文化旅游带动了10%以上贫困人口脱贫，脱贫人数达1000万人以上。产品电商化方面，根据商务部报告，2017年上半年，前三批电子商务进农村综合示范县中的国家级贫困县平均网络零售额达1.3亿元，同比增长67.7%；非遗、手工艺和技能培训扶贫方面，采取“政府资金奖励、传承人传艺带徒、生产性集中培训”等方式增收；演艺与节庆扶贫方面，以民间风俗演艺及特定地域生活样态展演等方式，实现资源保护、利用和减贫等多重效益。
此外，国务院发展研究中心发挥智库优势，在河北大名县协同推进“扶技”“扶业”与“扶智”，有效增强了贫困户稳定脱贫和持续致富的能力。
二、我国文化扶贫工作中的主要问题
当前贫困地区文化扶贫问题主要集中在国家公共文化政策难以找到定型化受众群体、公共文化投入体制性效率不足、由于普遍缺乏创意人才、资金等生产要素，贫困地区文化资源产业化开发和产业产品转型升级面临较大困难等方面。
（一）重事轻产，基层文化发展能力有待提升
一是基层文化扶贫多侧重于福利制度供给，文化作为生产要素参与开发式扶贫不充分。现有官方话语体系没有明确的“文化扶贫”定义，传统文化扶贫在制度设计和具体实践中侧重扶志与扶智，与教育扶贫相重。基层政府多局限于设施建设和提供必要的公共文化服务，往往通过将文化资源与其他传统相关产业融合的方式发挥作用，未能有效甄别和利用可以作为生产要素直接产生经济价值的文化资源，通过扶业增收等长效“造血”方式，提升贫困人口生活水平。
二是多外部介入式文化扶贫资源供给，对文化运营和自我脱贫能力提升不够。我国以往的扶贫工作大部分是在国家和政府层面开展，更着重于文化扶贫项目的前期投入，对项目后期运营，扶贫设施维护缺乏长期系统的培训和能力提升。贫困人口往往缺乏相应的基本能力，缺少获取知识和技能的有效途径与机会（如必要知识指导和素质启蒙），造成实际上文化价值体系的缺失——不能有效与现代市场经济和社会文化接轨，进一步加剧贫困人口内生性贫困。
（二）供需脱节，公共文化扶服务精准程度低
一是贫困地区公共文化设施闲置问题突出，公共文化服务产品刚性供给与群众柔性需求之间存在矛盾。我国在公共文化服务上投入了大量的人力、财力，但在贫困地区的公共文化服务建设上未起到应有的扶贫作用；调查显示，部分贫困地区公共文化设施处于“空转”状态（如农家书屋、乡镇综合文化站等），整体服务效能较低。我国传统文化事业体系本质上是一种脱胎于文化动员体制的文化生产分配体系，主管部门通过从上至下的系统性文化工程对全国实施“标准化”投入和“格式化”管理，公共资源仅在系统内行业内循环，与基层自下而上的文化需求自发性、多样化错位。基层政府将“均等化”简单等同于“同质化”“标准化”“一张方子”治百病，对贫困区域地理特征、生产生活方式、经济社会情况和文化需求响应不足。
图1:政府文化下乡满意度调查
二是脆弱人群、贫困地区公共文化投入不足与体制性效率降低并存。我国约2.81亿农民工生活在城乡二元体制夹缝中，与农村和城市社区公共文化服务两不靠。贫困地区农村留守妇女、儿童（约6000万）、残疾人等群体的公共文化产品和服务供给总量不够、针对性不强。我国文化事业采取全额或者差额拨款制度，部分地区文化事业、公共文化投入绩效已经到了拐点，出现边际效率递减现象——不增加投入总量无法提高公共文化服务保障水平，难以启动改革议程，但大幅提高总量又面临体制性效率风险。调查显示，贫困地区人员经费占比总支出达60%左右，公共文化建设投入占公共财政预算比例仅为全国平均水平的56%。
（三）提升不够，文化产业扶贫模式仍需优化
一是资源开发利用不充分，产业发展附加值较低。我国贫困地区自然和文化遗产资源十分丰富（下表），受自然条件限制及经济因素制约，未得到有效开发；如根据文化和旅游部统计，全国12.8万贫困村至少50%具备乡村文化旅游条件，可带动70%贫困户脱贫。部分贫困地区沿用家庭作坊等分散生产经营方式发展自然资源、农产品、手工艺品初级加工，产业链条短、资源共享程度低，难以形成产业集聚，产业产品转型升级面临较大困难。各地民族节庆缺少内容谋划和与旅游市场对接，农家乐与民宿经营不规范，内容雷同，贫困户介入度低，收益少。部分贫困地区在发展文化产业中单纯将某一文化因子抽离出来强化（如修建展示区），使本土文化碎片化，也丧失了传统村落文化的吸引力和旅游竞争力，致使有产无业，与扶贫政策目标相悖。
表1 我国传统工艺美术资源空间分布
二是市场空间培育不够，品牌营销手段有待加强。贫困地区区域内需拉动能力较弱，对当地文创产品和生态文化旅游服务需求较小，市场需求的文化折扣明显，规模经济和范围经济缺失，面临较大的市场瓶颈。由于贫困户市场意识淡薄和信息不对称，以及政策扶持力度和针对性不足，贫困地区产业往往缺乏自主知识产权和市场知名度，对自身品牌文化及价值的挖掘和提升有欠缺，难以形成对相关产业和整体区域的带动。
三是新型经营主体带动力及贫困户利益保护机制需强化。贫困地区新型经营主体普遍实力不强，规模小、专业化程度低，对贫困户辐射带动作用小，难以适应市场的变化和波动。联结较为紧密的股份合作方式和对贫困户保护力度大的资产收益扶贫机制尚未形成规模。合同方式的产业化组织松散，缺乏对公司、合作社负责人的约束机制以及公司与贫困户的利益捆绑机制，难以对贫困户起到稳定的带动作用。部分贫困地区推进扶贫任务简单粗暴，贫困户缺乏参与产业发展的能力和条件，与外来文化及资本议价能力弱，参与文化扶贫项目积极性不高，文化扶贫主体和文化持有者地位逐渐边缘化；如云南大槟榔园村等地在发展文化旅游产业中将本土住户大量搬出，利益无法惠泽贫困居民，出现经济发展致使本土住户贫困加剧。
（四）支撑不足，人才、金融与基础设施较弱
一是基层文化人才队伍不足，专业水平整体较低。贫困地区文化人才总量不足，结构失衡，人才外流导致文化传承创造的原生力量不足，尤以文化业态发展所需创意设计、文化经营管理及专业艺术等人才最为匮乏。多数贫困地区文化干部不足额配备，工资低且得不到保障，年龄与知识老化，市场运作能力较差，在文化扶贫工作中大多只能起到组织会议和传达精神的作用。调查显示，全国4900多个乡镇文化站缺乏在编或专干人员，文化干部“在编不在岗、专干不专用”现象普遍存在。
二是财政文化扶贫资金来源单一，资金使用、管理和执行制度仍不完善，产业发展基础设施薄弱。我国扶贫目标分散，精准文化扶贫瞄准成本高，各部门文化扶贫资金运用碎片化。文化扶贫往往缺乏金融机构需要的抵押物，政府融资平台难以向开发性或政策性长期信贷提供充足担保。历年扶贫资金审计结果显示，文化扶贫资金分配和利用的公开性与透明度不足，资金“截流”现象时有发生，第三方评估作用没有充分发挥。贫困地区地形地貌复杂，交通、服务设施不完善、土地整治投入大，如大别山鄂豫皖三省红色文化核心区新县与金寨、红安之间缺少动车等快速交通连接，极大地限制了三地产业联动发展；通信网络、物流等基础设施落后是制约文化产品走出去的最大短板。
（五）政出多门，统筹协调与监督机制不到位
一是缺乏统一的文化扶贫组织协调机制以及社会组织和个人参与保障措施。文化扶贫在文化、科技、教育、经济等多个领域缺乏有效协调机制，部门配合的行政、时间和资本成本较高；如文化部与广电新闻出版总署在乡镇社区图书馆和农家书屋布局上，存在财政资金投入、用地与设施建设、管理运营、人员配置等方面重复浪费等问题。贫困地区政府部门在公共文化服务供给上常常各行其事、同层级不同管理部门自成体系，不同层级的公共文化服务机构分级管理，封闭式运转。社会组织和个人参与文化扶贫的全面统计信息严重缺失，缺乏统一的信息管理平台以及动员与扶贫需求信息对接机制。国家部分税收优惠政策程序繁琐复杂，激励作用有限。
二是尚未出台完整有效的文化扶贫绩效管理、评估和监测制度。文化扶贫考核内容、指标、程序、方法及结果评估尚处于探索阶段，国家层面的考核未能有效整合文化扶贫考核需求和资源，各种考核存在一定的交叉重复，部分考核制度甚至存在比较严重的制度缺陷，如对于“三保障”等基础设施和公共服务设施没有涉及（部分地区仅作为二级考核指标）相应的考核指标。现行考核多是文化部门系统内的自行测评，考核重点在任务落实上，缺乏对中间历程、作用和投入效益的全面评估，社会参与监督的信息和介入渠道缺乏有效性。扶贫采用资金和晋升激励，易引发道德选择风险。
三、政策建议
文化扶贫是国家整体扶贫工作的重要方面和关键内容，其针对地方实际，因地制宜，从贫困根源——人的文化贫困和产业扶贫入手，将文化遗产保护、文化传承、产业开发和创业就业融为一体，通过转变生计模式、经济利益分配和文化身份认同激发文化生产的持续性和内生性动力，是新时期“精准扶贫”的新探索。
（一）推动协调共进，大力激发贫困地区内生发展动力
1.文化事业与文化产业扶贫并重，强化对文化的生产要素属性利用。一是推进向基础设施建设、公共文化服务提供和产业化开发融合并重的多维度精准文化扶贫转变。通过公共文化服务加强本土文化的保护、培育和传承，发掘核心文化价值；通过扶植和引导文化资源生产性开发获得经济效益，增加地方文化资本存量，反哺公共文化服务。二是帮助贫困户从传统的农耕为主的生计模式向提供文化服务和生产为主的生计模式转变。将文化资源产业产品化作为政府文化扶贫的优先目标和主要产出，通过创意设计、互联网手段以及众筹、版权合作等方式加大文化资源活化创新。
2.将物质和政策输入转变为内生发展力，构建以贫困人口自我发展为中心的文化扶贫支持体系。一是统筹文化和教育资源，构建覆盖广泛、共享互通的流动服务和数字服务网络平台；将乡村旅游、电商、互联网及市场经济知识普及嵌入贫困地区公共文化与教育服务，增强贫困户通过互联网连接到交易、物流、金融、云计算、大数据等服务体系和基础设施能力。二是加强“自组织”能力建设。借鉴腾讯集团“为村”项目经验，以地方文化建设提升民族、宗教、边境和“一带一路”沿线地区文化安全，以互联网手段建设公序良俗，推动乡村社会治理高效率和透明化；借鉴韩国20世纪60年代实施的“新村运动”经验，以文化活动提升贫困地区文化生态环境，使贫困地区从“由外及里”的文化帮扶向“由里及外”的发展转变。
（二）实施精准供给，加大公共文化服务资源共建共享
1.丰富公共文化服务内容，建立自下而上的文化需求征询反馈机制。一是整合设立跨行政区公共文化服务联盟，实现贫困地区公共文化服务集约化运营以及资源和服务集成化提供。以综合性文化服务中心为终端平台，将文化遗产数字化转化与档案整理、非遗代表性传承人信息记录及地域特色文化保护传承纳入公共文化服务体系。二是理清需求位序结构，在贫困户电子档案中增加文化需求栏目，建立文化需求实时征询反馈制度，探索以需定供，做到因户、因人精准施策。三是制定公共文化服务绩效考核办法，通过完善税收优惠政策，政府采购制度、定向资助和项目补贴发展社会公共文化生产、供给与分配组织。
2.探索以工代赈开展脆弱人群文化扶贫，强化公共文化投入的有效性、激励性和引导性。一是强化财政转移支付的均衡性保障，借鉴教育投入生均标准，研究确立贫困户公共文化保障标准；在保障文化扶贫项目运行质量前提下，为脆弱人群供公益岗位；通过政府购买服务方式，对残疾人、农民工、农村留守妇女儿童等群体文化供给兜底。二是调整和优化财政支出结构，逐步提高具有激励作用的财政投入比例；加快公共文化服务机构向事业单位改制，推进由财政直接拨款向项目投资和服务购买转变，以提高服务效能；由中央财政资金全额负担深度贫困地区公共文化服务设施建设运营，将经费补贴数额与服务的质量和数量挂钩；在确保投入存量基础上，利用互联网与大数据技术，加大精准性增量投入。
（三）以市场为导向，多种方式带动群众长期稳定增收
1.以文化价值化、资产化、金融化加大资源开发利用，以文化创意提升产业附加值。一是加强文化资源普查与梳理，编制贫困地区文化资源资产负债表，加强专利申请和知识产权备案。推进产权制度改革，建设面向贫困地区的文化（含无形）资产交易平台，利用艺术银行开展工艺美术作品授权、质押，通过物权或著作权运作实现资产收益扶贫。二是以政府采购方式推动优秀民族民间文化融入演艺、节庆中实现“活态性”保护，通过以奖代补激励社会资本吸纳贫困户参与文化演艺，拓展贫困户增收渠道。三是支持中央和地方各类文化产业科研成果向贫困地区延伸；完善传统工艺、技艺认定保护机制；培育具有区域和民族特色文化IP，以文化元素和文化符号授权方式实施创新性转化和产业化开发。四是在产业项目选择上，先期论证其对本土文化保护利用、就业扶持和对各类衍生经济的带动作用；成立传统工艺、民间手工艺、民宿和非遗相关行业协会和中介组织，出台行业规范，加强行业管理，营造公正公平的营商环境。
2.将产业资源端与产出端、营销端高度互联，拓展线上线下市场空间。一是引导贫困地区新型经营主体从“生产导向”转向“消费导向”，将适应现代文化消费市场相作为品牌发展方向，通过创意再设计和规模化生产扩大细分市场需求。二是将国家扶贫资源适当向产业链营销推广、市场开拓、信息服务环节倾斜，推进申报原产地标记，建立特色文化品牌认证和发布窗口；构建以新媒体为载体的多渠道传播网络，结合国家、地区重大节事平台（如博览会、“一带一路”峰会等）和项目策划落实品牌建设。三是完善农村网络消费服务体系，拓展农产品、手工艺品及非遗产品网络线上市场；利用东西协作和企业对口帮扶平台，拓展线下经济、技术和市场。
3.政府作为中间人推动企业主体、政府有为、村民参与的“三位一体”产业扶贫链接模式。一是引导贫困户与新型经营主体、专业市场及电商建立多元化的利益共享机制（如“党支部+龙头企业+贫困户”“龙头企业+合作社+贫困户”等组织形式）。二是通过政府支持和引入外部产业组织，以股权（土地、劳动力等形式参股）、产品和就业链接等形式，将贫困户纳入更大的生产经营体系，提高生产经营效率，扩大产业链接与抗风险能力。三是保障贫困户主体和文化持有者地位，在文化扶贫中落实农民知情权、参与权和监督权。政府协助企业和贫困户确定公平的交易条件和价格，明确扶贫“责、权、利”，并加强监管；鼓励企业从政府提供的各种优惠所得超额利润，按企业愿接受且有利于贫困户的方式用于扶贫。
（四）强化支撑要素，完善文化扶贫的资源投入和动员体系
1.动员专业技术力量和人力资源，多渠道“引智”增强文化扶贫能力。一是创建文化扶贫智库，引导高校、各类文化企业和非政府组织等开展学术研讨、研发指导、项目诊断、基层挂职、产业基地建设。二是整合乡友社会网络，以奖代补，引导农民工、大学生和退役军人等返乡创业；鼓励志愿服务下乡，将文化志愿服务纳入国家志愿服务体系，建立文化志愿服务追踪评估机制；鼓励发展互联网“众包”等模式柔性吸纳人才和智力成果。三是在驻村扶贫工作队伍中配备文化专业人才，加强村级党支部和村委会文化扶贫能力建设；探索建立聘用相对分离机制，鼓励地方政府购买服务岗位；完善基层文化工作人员职称评定、业务培训、荣誉奖励等激励机制。
2.整合财政、社会文化扶贫资金，提升产业发展基础设施水平。一是统筹运用涉农专项资金和各部门相关文化资金，将文化扶贫资金单列给予更大力度扶持，将扶贫资金瞄准重点转向产业和项目；进一步简化扶贫资金发放流程，建立资金分配、使用结果和审计公示平台和制度，扩大独立第三方监督的范围和强度。二是通过财政杠杆建立文化扶贫融资平台，采取税费优惠、政府担保等措施鼓励金融机构“扶贫金融事业部”及“文化支行”给予文化扶贫企业低息或贴息贷款，创新有利于文化扶贫的产品、工具和技术（如通过财政以奖代补等方式开展文创产品保险、农产品政策性保险等）。三是完善社会捐赠制度。采取企业冠名、政府补贴、建立基金会等措施，吸引个人和社会组织资金参与文化扶贫，加大个人及企业扶贫税收优惠政策和政策跟踪问效。四是完善农村文创产品流通涉及的商贸物流、供销、邮政等服务网络和设施建设与衔接，切实降低物流成本和网络资费。鼓励以电商为代表的互联网企业探索电子支付、网络保险、网络贷款等扶贫金融业务，改善贫困地区金融服务可及性。
（五）加强统筹协调，将文化扶贫纳入国家扶贫综合管理体系
1.以机构改革为契机，建立政府、市场和社会等多元主体协同发力的文化“大扶贫格局”。一是由文化和旅游部牵头，国务院扶贫开发领导小组协调，加强教育、就业与扶贫等部门信息共享；在国家扶贫平台基础上，拓展文化扶贫综合服务监管功能，将文化扶贫纳入国家大扶贫框架。二是明确政策执行主体，理清各职能部门权力、责任与服务清单；建立省、市、县、乡镇四级联动、跨部门协作机制。提炼和推广具有国家层面示范价值的文化扶贫经验，利用土地、利率、政府特许收益转让、税收等经济政策工具，激励各方参与主体创新文化扶贫方式。三是探索社会力量主导的新型文化扶贫模式，建立社会文化扶贫动员机制、文化扶贫需求信息对接与交流互动平台，发展社会参与文化扶贫的中介组织和网络，健全社会扶贫的税收优惠、服务管理和荣誉授予等政策法规。
2.健全政绩考核办法与评价指标体系，构建基于监测评估结果的激励和问责制度。一是建立文化扶贫系统内部监测、考核与外部监督、评估相结合的监测评估制度；引入第三方评估数据，强化分阶段动态监测与评估；考核指标应包括贫困户满意度、公共文化设施建设与运营、贫困人口缩减与收入增加、文化干部驻村帮扶、扶贫资金管理和运用等。二是将评价结果与文化扶贫投入决策机制挂钩，适度加大文化扶贫在政府绩效测评中的占比，将贫困户脱贫、扶贫工作人员嘉奖升迁、以及加大对扶贫开发成效考核排名落后的各级主管部门领导的问责相结合。
附录：近年我国文化产业扶贫方面主要经验
参考文献：
〔1〕饶世权 鞠廷英，2017：“从文化扶贫到文化精准扶贫:近三十年来我国文化扶贫研究述评”，《西华大学学报(哲学社会科学版)》，第2期。
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〔3〕肖锋章 军杰，2017：“特色文化产业：精准扶贫的战略选择”，《光明日报》，11月15号。
〔4〕顾雪松，2017：“文化扶贫是贫困地区脱贫攻坚的战略选择”，《贵州政协报》，5月12号。
〔5〕阿里研究院，2016：“阿里巴巴网络扶贫研究报告”。
〔6〕陈锋，2018：“进一步完善文化产业基金发展环境的政策建议”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，第37号。
〔7〕黄吉 钟婷 朱荪远，2016：“国外文化精准扶贫案例研究与借鉴”，《图书馆杂志》，第9期。
〔8〕张喆 昱张奇，2017：“面向文化精准扶贫的措施研究”，《图书馆杂志》，第9期。
〔9〕韩竹，2017：“打赢文化精准扶贫攻坚战”，《人民论坛》，第5期。
〔10〕熊正贤，2017：“特色文化产业扶贫的特征分析与绩效问题研究”，《云南民族大学学报》，第34卷第4期。
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